Анализ условий и механизмов либерализации внутреннего рынка природного газа

Тенденции развития газовой промышленности России и потребность в выработке адекватных регулирующих механизмов. Газовая промышленность составляет основу внешнеэкономического потенциала страны, обеспечивая половину производства и внутреннего потребления энергоресурсов в Российской Федерации (РФ). Одна из доминирующих тенденций ее развития в последние два-три года - усиление действенности государственного регулирования процессов экономического реформирования, прежде всего, восстановление управляемости государственного сектора экономики и акционерных компаний с государственным пакетом, лидирующее место среди которых занимает ОАО «Газпром». Политическое и деловое сообщество признает преимущества таких крупных компаний, как ОАО «Газпром», в отстаивании интересов России на международной арене и реализации приоритетных национальных проектов. Это не только не отрицает необходимости поддержки малых и средних предприятий, но и предъявляет исключительно высокие требования к эффективности финансово-хозяйственной деятельности всех компаний газовой отрасли.

Определяющим остается вопрос о степени эффективности компаний-монополистов в долгосрочной перспективе. Исторический опыт показал, что государство, обладая таким административным ресурсом, как регулируемая газовая отрасль, принимает с периодичностью примерно раз в 10 лет радикальные (нередко крайне противоположные) решения.

Первое из таких решений - заниженные цены на газ в целях стимулирования роста других секторов экономики. При этом национальная газовая компания вынуждена расплачиваться за свою «близость» к государству обременительными для нее социально-политическими обязательствами. Такая практика приводит к дефициту газа из-за недостатка инвестиций, как это произошло, например, в США в 1970-е годы. Начавшийся процесс либерализации сформировался после принятия Конгрессом специального закона о газовой отрасли в 1978 г. (Natural Gas Policy Act of 1978), следствием которого стало существенное снижение уровня регулирования этого рынка государством. Сходные предпосылки наблюдались и накануне приватизации национальных энергетических компаний в Латинской Америке в 1990-е годы.

С аналогичной проблемой столкнулась и современная российская экономика. Согласно оценкам, приведенным в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», в начале 2000-х годов перед угрозой нехватки инвестиций оказался российский топливно-энергетический комплекс (ТЭК). Не следует забывать, что решения о регулировании цен на газ и поддержании их на уровне ниже объективных издержек его добычи и транспортировки были приняты в период становления Российского государства, когда инфляция ежегодно составляла 250% и более, а дефицит бюджета не позволял своевременно финансировать потребителей государственного сектора. Поэтому целью принятия этих решений было сохранение социально-политической стабильности в обществе ценой определенных уступок, в том числе недофинансирования инвестиционной программы ОАО «Газпром».

Другое крайнее решение - о монопольно завышенных ценах на газ, которые, как правило, начинают использоваться правительством для последующего перераспределения сверхприбыли на государственные и социальные нужды. В результате, продукция промышленных предприятий становится менее конкурентоспособной, как это, например, произошло в Германии и во Франции. Выходом из ситуации послужила системная демонополизация всего европейского рынка газа, законодательную основу которой сформировали первая (98/30/EC) и вторая (2003/55/EC) газовые директивы Евросоюза.

Специфическая проблема внутреннего рынка газа - в неудовлетворительном использовании попутного нефтяного газа: по объемам его сжигания на факелах РФ занимает первое место в мире. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, на факельных установках ежегодно сжигается не менее 14,9 млрд. куб. м этого невозобновляемого энергетического и химического сырья, при этом в атмосферу, по разным оценкам, выбрасывается от 322 до 400 тыс. т загрязняющих веществ. Неоднократные попытки государства решить данную проблему, изменяя налоговую политику путем сокращения ставок налога на добычу полезных ископаемых, не дали ощутимого результата. Газ, добываемый на расположенных в труднодоступных нефтяных месторождениях, пока невозможно эффективно реализовать - отсутствуют технологии. Торговлю попутным нефтяным газом сдерживают, помимо других технико-экономических факторов, далеко не всегда своевременные гарантии ОАО «Газпром», обеспечивающие доступ нефтяных компаний к своим магистральным газопроводам.

Поэтому объективно обусловленная на современном этапе развития общества либерализация российского внутреннего рынка природного газа необходима для решения стоящих перед газовой отраслью задач. Для этой цели в 2003 г. было создано Некоммерческое партнерство «Координатор рынка газа». В его состав вошли нефтегазовые компании (ОАО «Газпром», ОАО НК «ЛУКойл»), а также крупнейшие потребители газа (РАО «ЕЭС России», «Комплексные энергетические системы», «МЕЧЕЛ» и др.). Одна из целей партнерства - гарантия энергетической безопасности России. В этом главную роль играет сохранение целостности Единой системы газоснабжения (ЕСГ) и удержание ОАО «Газпром» в перспективе существенной доли внутреннего рынка. Но параллельно с этим должны развиваться и новые виды контрактов, позволяющие торговать газом на внутреннем рынке по конкурентным ценам, тем самым способствуя определению объективных издержек производства и транспортировки этого важнейшего для страны энергоносителя.

В течение 2006-2007 гг. федеральная власть приняла ряд решений стратегического характера, адекватных объективной потребности в поэтапной либерализации газовой отрасли. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2006 г. (№ 534) «О проведении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке» предусмотрен эксперимент по торговле ограниченным объемом газа на рыночной основе. Решение о структуре рынка газа в перспективе, т. е. продолжение эксперимента в отношении тех же объемов газа - его расширение или свертывание, находится в компетенции Правительства РФ. В случае полной реализации целей указанного эксперимента рынок газа в России будет состоять из двух секторов поставок газа: по ценам, регулируемым Федеральной службой по тарифам; по нерегулируемым ценам, устанавливаемым по результатам конкурентных торгов.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. (№ 333) «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» фактически означает переход к свободным ценам на газ. Согласно постановлению, с 1 января 2011 г. поставка газа, добываемого ОАО «Газпром» и его аффилированными субъектами по договорам, всем потребителям, кроме населения, будет осуществляться по оптовым ценам, определяемым по формуле цены газа. Последняя строится исходя из принятых в западной практике методов и принципа обеспечения равной доходности поставок газа на внешний и внутренний рынки.

Для современной России это реальный шаг на пути сближения российской экономики с европейским экономическим пространством. В целом Россия будет следовать стратегии поэтапной, находящейся под постоянным контролем государства либерализации газового рынка. Не случайно даже специалисты Института экономики переходного периода - убежденные сторонники экономической либерализации [1] -приходят к выводу, что в основе национальных интересов России при вступлении в ВТО лежит обеспечение выгодных условий присоединения, учитывающих специфику экономической системы России. Применительно к газовой отрасли на это направлен принятый от 18 июля 2005 г. Федеральный Закон «Об экспорте газа» (N 117-ФЗ), согласно которому исключительное право на экспорт газа получает организация -собственник ЕСГ, т.е., фактически ОАО «Газпром».

Одной из обязательных предпосылок развития рынка газа является недискриминационный доступ к технологически взаимосвязанному комплексу магистральных и распределительных газопроводов, или к газотранспортной системе (ГТС). Недискриминационный доступ означает равные возможности подключения к ГТС всех субъектов отрасли: как юридических, так и физических лиц. Доступ к ГТС -это право, получаемое потребителем на определенный период времени, на использование производственных мощностей ГТС для транспортировки добываемого (потребляемого) природного газа. Предполагается, что в условиях переходной экономики право на доступ к естественно-монопольным отраслям должно предоставляться органами исполнительной власти. Применительно к современной России, ими могут быть, например, Минпромэнерго России либо Федеральная антимонопольная служба (ФАС).

Задача, поставленная высшим руководством РФ, по созданию в стране инфраструктуры рыночной торговли энергоносителями, не может быть кардинально решена без разработки типовых и обязательных для всех участников рынка газа правил доступа к ГТС, находящейся под контролем ОАО «Газпром», и использования ее мощностей, а также без нормативного содействия совместной эффективной работе газотранспортных компаний и продавцов газа.

Международный опыт показывает, что таким достаточно универсальным документом могут служить сетевые кодексы национальных газотранспортных компаний. Сетевой кодекс (СК), согласно официальным материалам Международного газового союза, - это требования к форме типового контракта между газотранспортной компанией и поставщиком газа, в которых детализируются правила доступа к газопроводам для всех грузоотправителей, а также - что немаловажно - условия оказания услуг технологического характера, непосредственно затрагивающих интересы потребителя.

Хотя СК и регламентирует исключительно вопросы транспортировки газа, он, по сути, играет системную роль. Доступ к ГТС вследствие высокой капиталоемкости отраслей магистральной транспортировки и распределения газа всегда является задачей доступа к ограниченному ресурсу и его распределения между участниками рынка. До сих пор вопросами доступа к объектам ЕСГ фактически распоряжалось ОАО «Газпром». Между тем логика свободной торговли энергоносителями подразумевает совместное регулирование газового рынка как со стороны правительства, так и формирующихся сегодня саморегулируемых организаций.

С целью содействия развитию эффективных рыночных отношений в отечественной газовой отрасли экспертами Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа» - саморегулируемой организации, учредителями которой стали 15 крупнейших компаний - участниц газового рынка, разработана модель эволюции рынка газа в России, которая, в частности, предусматривает:

- поэтапную либерализацию газового рынка, проводимую под контролем Правительства РФ в интересах общества, потребителей и производителей газа. Реализация «двухсекторной модели» переходного периода позволит потребителям газа адаптироваться к новым условиям свободного ценообразования (адаптационный

период);

- сохранение за ОАО «Газпром» как вертикально интегрированной компании, являющейся сегодня собственником системы магистральных газопроводов и выполняющей функции по добыче, транспортировке, хранению и поставке газа, статуса оператора внутреннего рынка газа и экспорта газа;

- возможность равноправного доступа всех независимых производителей газа к свободным мощностям магистральных газопроводов;

- обеспечение равных условий для всех субъектов свободного сектора рынка, в том числе для организаций, которые будут реализовывать на данном секторе объемы газа ОАО «Газпром»;

- разработку мер предотвращения ситуации использования одним из производителей (потребителей) газа доминирующего положения при ценообразовании на свободном рынке;

- условия максимальной защищенности российских граждан от возможных негативных социальных последствий роста цен на газ.

Подчеркнем, что либерализация доступа к ГТС как ключевой функции инфраструктуры газового рынка вовсе не означает демонополизации ОАО «Газпром». Достаточно создать в нем дочерние компании и отработать правила их взаимодействия с другими участниками рынка. Важно отметить, что, несмотря на усилившееся в последние несколько лет политическое давление на Газпром со стороны ряда чиновников Евросоюза, у проектов демонополизации национальных газовых компаний есть влиятельные союзники и в самой Европе - прежде всего, представители газового бизнеса Германии и Франции. Но и в этих странах отрасль переживает серьезные трансформации, становится более открытой для международного сотрудничества [2].

Особенности Сетевого кодекса и анализ возможностей принятия его в России с позиций международного опыта. Учитывая российскую специфику, а также опыт многих стран, «Координатор рынка газа» уже начал работу над созданием для всей системы магистральных газопроводов России СК как соответствующего свода правил и процедур. СК является открытым документом, обязательным для публикации, но вместе с тем не нарушающим коммерческой и государственной тайн. В перспективе СК должен прийти на смену совокупности отдельных нормативных документов по регулированию газовой отрасли, утвержденных Правительством РФ1, и комплексу нормативно-методических документов по тарифам и регулированию цен на газ2. Сведение их в единый документ позволит в перспективе отказаться от во многом неэффективной практики использования относительно компактных и внешне вполне прозрачных российских законов, которые сопровождались большим количеством подзаконных актов и, как правило, затрудняли применение самого закона, а нередко противоречили его положениям.

Исторически сетевые кодексы возникли в зарубежной практике 1970-1980-х годов в сфере информационных технологий для регламентации прав доступа к сетевым ресурсам и сроков их использования различными категориями пользователей. Следующий этап эволюции СК в западной практике (середина 1980-х годов) связан с реструктуризацией естественных монополий, вначале в электроэнергетике, а затем и в газовой отрасли. Это было обусловлено разделением функций транспортировки и собственно поставки энергоносителей. К середине 2000-х годов, по мере развития европейской экономической интеграции СК сближаются по своим задачам с документами, формирующими законодательно-нормативную базу отрасли, а в процессе их разработки и согласования все большую роль играют такие общественные и государственные структуры, как Офис по газовым и энергетическим рынкам (OFGEM) в ВелУдаапрднаниСК есть несколько юридических особенностей.

Во-первых, формально эти СК не являются законами, что не вполне вписывается в существующую российскую юридическую терминологию. По своему статусу это, скорее, корпоративные документы, опубликованные в открытом доступе для всех потенциальных потребителей услуг компании, т.е. СК представляют собой опубликованное предложение газотранспортной компанией своих услуг. Требования СК приобретают юридическую силу только после заключения договоров с газотранспортной компанией на транспортировку газа. Поэтому, говоря о необходимости принятия СК в России, следует понимать, что на практике это означает не только работу по формированию элементов будущего российского СК, но и одновременно внесение изменений в гражданское, административное, антимонопольное и налоговое законодательства РФ.

Источник: http://institutiones.com/

Трактор
Оформить заявку на аренду      Позвонить нам :
Оформить заявку на аренду